Bürokratie in der Wohlfahrt aus wissenschaftlicher Sicht

Frau Prof. Dr. Klenk, welche Probleme entstehen sozialen Dienstleistern durch Bürokratie? 

Zunächst muss man etwas ausholen. Die Kernaufgabe sozialer Dienste besteht darin, Menschen zu unterstützen, etwa durch Pflege, Beratung oder Betreuung. Ihre Arbeit lebt von der direkten Interaktion mit den Menschen und der Bearbeitung konkreter Problemlagen. Bürokratische Tätigkeiten gehören nicht zu diesem eigentlichen Auftrag.  

Gleichzeitig werden soziale Dienste durch den Sozialstaat finanziert und unterstützt. Damit sind Antrags-, Nachweis- und Abrechnungsverfahren verbunden, sowohl auf der Seite der Leistungsberechtigten als auch auf der Seite der Organisationen, die soziale Dienste anbieten. An vielen Schnittstellen entstehen dadurch bürokratische Anforderungen. 

Grundsätzlich ist das nachvollziehbar. Staatliche Stellen müssen sicherstellen, dass öffentliche Mittel zweckmäßig eingesetzt werden. Die Frage ist jedoch, in welchem Umfang und mit welcher Intensität dies geschieht. Muss jede Ausgabe detailliert dokumentiert werden oder reichen stichprobenartige Kontrollen? Hier bestehen erhebliche Gestaltungsspielräume. 

Wird der bürokratische Aufwand zu groß, entsteht ein zentrales Problem: Zeit und Personal werden für Verwaltungstätigkeiten gebunden, anstatt für die eigentliche Arbeit mit den Menschen zur Verfügung zu stehen. Einrichtungen müssen dann entscheiden, ob sie zusätzliche Fachkräfte für soziale Arbeit oder für Dokumentations- und Nachweispflichten einstellen. Genau an diesem Punkt werden die Folgen übermäßiger Bürokratie sichtbar. 

Warum ist die Bürokratie gewachsen? 

Das hat viel mit einem grundlegenden Wandel staatlicher Steuerung zu tun. Über lange Zeit war das Verhältnis zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden von Kooperation und gegenseitigem Vertrauen geprägt. Der Staat finanzierte Leistungen, während gemeinnützige Organisationen über erhebliche Freiräume bei deren Umsetzung verfügten. 

Seit den 1990er Jahren hat sich dieses Modell jedoch verändert. International gewann die Vorstellung an Bedeutung, dass öffentliche Leistungen stärker an Effizienz, Wettbewerb und messbaren Ergebnissen ausgerichtet werden sollten. Dieses Steuerungsmodell wird häufig als „New Public Management“ bezeichnet. 

Die Grundidee war zunächst plausibel: Öffentliche Mittel sollten transparenter eingesetzt und ihre Wirkung stärker überprüft werden. Wettbewerb sollte Innovation fördern und ineffiziente Strukturen vermeiden. In vielen Bereichen hat dieser Ansatz durchaus wichtige Impulse gesetzt. 

Gleichzeitig bringt Wettbewerb jedoch einen hohen Bedarf an Kontrolle, Dokumentation und Nachweisen mit sich. Wer Leistungen finanziert, möchte deren Verwendung möglichst genau überprüfen. Dadurch entstehen umfangreiche Berichtspflichten und Kontrollverfahren. 

Jede Steuerungsform entwickelt mit der Zeit ihre eigene Dynamik. Verwaltungsorganisationen professionalisieren sich zunehmend in der Kontrolle und Nachverfolgung von Mittelverwendung. Irgendwann kann ein Punkt erreicht werden, an dem die Kosten der Kontrolle unverhältnismäßig werden. Dann wird mehr Aufwand in Nachweise investiert, als zur Sicherung eines verantwortungsvollen Mitteleinsatzes tatsächlich erforderlich wäre. 

An diesem Punkt muss neu über die Balance zwischen Kontrolle und Vertrauen nachgedacht werden. Nicht jede Ausgabe muss bis ins letzte Detail dokumentiert werden. Stichprobenartige Prüfungen können oft denselben Zweck erfüllen, mit deutlich geringerem Aufwand. 

Warum sehen Sie die gewinnorientierten Anbieter in der Wohlfahrt kritisch? 

Ich sehe sie durchaus kritisch, allerdings nicht grundsätzlich. Entscheidend ist die Frage nach dem Ausmaß der Gewinnorientierung. Die Öffnung sozialer Dienstleistungen für privatwirtschaftliche Anbieter, etwa in der Pflege seit den 1990er Jahren, muss zunächst nicht problematisch sein. Wettbewerb kann Innovation fördern, neue Angebote hervorbringen und die Qualität von Dienstleistungen verbessern. 

Die entscheidende Frage ist jedoch, wann sich die Gewichte verschieben. Problematisch wird es, wenn gewinnorientierte Anbieter eine dominante Stellung einnehmen und gemeinnützige Träger dadurch in ihren Handlungsspielräumen eingeschränkt werden. Dann droht die Logik der Gewinnerzielung die gemeinwohlorientierte Logik sozialer Dienstleistungen zu verdrängen. 

Dabei sollte man nicht in einfachen Gegensätzen denken. Auch privatwirtschaftliche Anbieter können Gewinne in Personalentwicklung, Qualifizierung oder technische Innovationen investieren und damit die Qualität ihrer Leistungen verbessern. Umgekehrt ist Gemeinnützigkeit allein noch keine Garantie für effizientes oder innovatives Handeln. 

Entscheidend ist letztlich die Frage, was mit den erwirtschafteten Überschüssen geschieht. Werden sie aus dem System herausgezogen und privaten Renditeinteressen zugeführt, ist das kritisch zu bewerten. Werden sie dagegen in die Qualität der Dienstleistungen, in die Beschäftigten oder in die Unterstützung der Leistungsberechtigten reinvestiert, stellt sich die Situation anders dar. Ein gewisses Maß an Wettbewerb kann durchaus produktiv sein. Problematisch wird es dort, wo die Gewinnerzielung selbst zum dominierenden Ziel wird.

Sie sprechen von einer Aushöhlung des Subsidiaritätsprinzips. Warum ist das so und warum verändert das die Wohlfahrt gerade so sehr?  

Zunächst sollte man erläutern, was mit Subsidiarität gemeint ist. Das Prinzip besagt, dass eine größere Einheit, in diesem Fall der Sozialstaat, Aufgaben nicht selbst übernimmt, wenn kleinere gesellschaftliche Einheiten sie ebenso gut oder sogar besser erfüllen können. Dahinter steht die Überzeugung, dass lokale und dezentrale Akteure näher an den konkreten Bedürfnissen der Menschen arbeiten und deshalb passgenauere Lösungen entwickeln können. 

Für die Wohlfahrtspflege bedeutet das traditionell, dass der Staat Leistungen finanziert und Rahmenbedingungen setzt, die konkrete Ausgestaltung aber weitgehend den sozialen Diensten überlässt. Subsidiarität war daher immer auch mit einem gewissen Maß an Vertrauen und Handlungsspielraum verbunden. 

Genau dieser Handlungsspielraum gerät zunehmend unter Druck. Heute wird häufig sehr detailliert vorgegeben, welche Leistungen erbracht werden sollen, wie Arbeitsprozesse organisiert werden müssen und wie Mittel zu verwenden sind. Das zeigt sich beispielsweise in hochgradig standardisierten Abrechnungs- und Dokumentationssystemen. 

Gerade soziale Dienstleistungen leben jedoch davon, flexibel auf individuelle Situationen reagieren zu können. Eine Pflegekraft oder Sozialarbeiterin muss häufig vor Ort entscheiden, was in einer konkreten Situation sinnvoll ist. Wenn solche Entscheidungen immer stärker durch detaillierte Vorgaben ersetzt werden, geht ein wesentlicher Teil professioneller Handlungsspielräume verloren. 

Hinzu kommt, dass diese Form der Steuerung auf einem hohen Kontrollbedarf beruht. Je genauer Mittelverwendung und Leistungserbringung vorgeschrieben werden, desto umfangreicher müssen Kontrolle, Dokumentation und Sanktionierung ausfallen. Dadurch entsteht eine wachsende Kontrolladministration. 

Das Problem ist nicht nur der zusätzliche Aufwand. Eine solche Steuerungslogik kann auch das Vertrauensverhältnis zwischen Staat und sozialen Diensten beschädigen. Wo dauerhaft Misstrauen signalisiert wird, entsteht häufig neues Misstrauen auf der Gegenseite. Die Folge kann eine Spirale aus Kontrolle, Dokumentation und weiteren Kontrollanforderungen sein. 

Nun die alles entscheidende Frage. Was muss sich aus Sicht der Wissenschaft ändern? 

Ich glaube, dass das Steuerungsmodell, das wir mit Begriffen wie New Public Management oder marktorientierter Verwaltungssteuerung beschreiben, in vieler Hinsicht an seine Grenzen gekommen ist. Es hat wichtige Impulse gesetzt, erzeugt inzwischen aber auch erhebliche Folgekosten. 

Ein zentrales Problem besteht darin, dass die mit Wettbewerb und Kontrolle verbundenen Verwaltungs- und Prüfstrukturen selbst sehr ressourcenintensiv geworden sind. In manchen Bereichen fließt mittlerweile ein erheblicher Teil der verfügbaren Ressourcen in Ausschreibungen, Nachweise, Berichtspflichten und Kontrollen. 

Gleichzeitig stehen wir vor neuen Herausforderungen. Themen wie gesellschaftliche Resilienz, Krisenbewältigung oder sozialer Zusammenhalt gewinnen an Bedeutung. Dafür benötigen Organisationen jedoch Handlungsspielräume, Reserven und Anpassungsfähigkeit. Resiliente Strukturen entstehen nicht, wenn sämtliche Ressourcen bis ins letzte Detail verplant und kontrolliert werden. 

Resilienz setzt vielmehr voraus, dass Organisationen über gewisse Redundanzen verfügen, sei es in Form von Personal, finanziellen Spielräumen oder organisatorischen Kapazitäten. Solche Reserven erscheinen aus einer reinen Effizienzperspektive oft als Verschwendung, können aber in Krisensituationen entscheidend sein. 

Deshalb plädiere ich nicht für eine Rückkehr zu den Steuerungsmodellen der 1960er oder 1970er Jahre. Es geht nicht darum, Kontrolle vollständig aufzugeben. Vielmehr brauchen wir eine neue Balance zwischen Kontrolle und Vertrauen, zwischen Rechenschaftspflicht und professionellen Handlungsspielräumen. 

Ein wichtiger Ansatz wäre, wieder stärker auf institutionelle und längerfristige Förderformen zu setzen. Die starke Projektorientierung vieler Förderprogramme erzeugt einen erheblichen Antrags-, Dokumentations- und Kontrollaufwand. Institutionelle Förderung schafft dagegen Planungssicherheit und reduziert bürokratische Belastungen. 

Letztlich geht es darum, Ressourcen wieder stärker dort einzusetzen, wo sie ihren eigentlichen Zweck erfüllen: in der Leistungserbringung und der Unterstützung von Menschen. Das würde nicht nur soziale Dienste entlasten, sondern auch den Staat selbst, der vielerorts unter erheblichem Personal- und Fachkräftemangel leidet.

Das Interview führte Philipp Meinert.