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Bericht zu den Verteilungseffekten der Klimapolitik in Europa von Eurofound veröffentlicht

Die European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (kurz: Eurofound) hat im Sommer 2021 ihren Bericht "Distributional impacts of climate policies in Europe" (Publications Office of the European Union, Luxembourg) veröffentlicht. Er beschäftigt sich mit den Verteilungseffekten klimapolitischer Maßnahmen und deren Auswirkungen auf die Akzeptanz der Klimapolitik. Dazu sollen im Rahmen des Berichts klimapolitische Maßnahmen, die zu wesentlichen Verteilungseffekten führen sowie der Umgang mit diesen Verteilungseffekten in verschiedenen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU) thematisiert werden. Außerdem werden die zentralen Themen und Akteure der öffentlichen Debatte über die sozioökonomischen Auswirkungen der Klimapolitik identifiziert.

Der Bericht umfasst sechs Teile:
- Eine Einleitung, in der der politische Hintergrund sowie die zentralen Fragestellungen, die Methodologie und die zugrunde liegenden Konzepte und Definitionen des Berichts erörtert werden.
- Das Kapitel 1 zu den langfristigen Strategien und den nationalen Plänen in der Klimapolitik der EU.
- Das Kapitel 2 zu den Verteilungseffekten der politischen Maßnahmen in den Mitgliedsstaaten.
- Das Kapitel 3 zu Maßnahmen zur Adressierung der Verteilungseffekte der Klimapolitik.
- Das Kapitel 4 zu den zentralen Themen der öffentlichen Debatten über die sozioökonomischen Auswirkungen der Klimapolitik.
- Und einem abschließenden Teil mit Schlussfolgerungen und Hinweisen für die Politik.

Einleitung

In der Einleitung des vorliegenden Berichts wird ausführlich darauf eingegangen, dass der Übergang zu einer klimaneutralen Form des Wirtschaftens ein zentrales Thema auf den politischen Agenden sowohl der EU als auch der ihrer Mitgliedsstaaten ist. Der Bericht konzentriert sich auf die Auswirkungen der Maßnahmen für den Übergang zu einer klimaneutralen Form des Wirtschaftens, die auf der Ebene der EU-Mitgliedsstaaten entwickelt und implementiert werden. Der Bericht soll auf die Aspekte eingehen, die politische Entscheidungsträger*innen bei der Gestaltung und Umsetzung der Klimapolitik berücksichtigen sollten, um die Akzeptanz der Klimapolitik sicherzustellen und zu vermeiden, dass klimapolitische Maßnahmen zur Zunahme sozialer Ungleichheiten und sozialer Spannungen beitragen. Der Bericht konzentriert sich auf politische Maßnahmen zur Abschwächung der Klimafolgen und lässt politische Maßnahmen zur Anpassung an die Klimafolgen unberücksichtigt. In Bezug auf die Verteilungseffekte der klimapolitischen Maßnahmen wird im Bericht zwischen negativen und regressiven Effekten, die entstehen, wenn sich die Maßnahmen negativ auf das Einkommen einkommensschwächerer Haushalte oder auf das Einkommen von Unternehmen mit geringeren Einnahmen auswirken, und positiven oder progressiven Verteilungseffekten, falls die gegenteiligen Folgen eintreten, unterschieden. Proportionale Effekte treten auf, wenn sich politische Maßnahmen gleichmäßig auf alle sozioökonomischen Akteure oder Unternehmen auswirken. Die Definition des gerechten Übergangs im Rahmen der Studie baut auf den Definitionen aus EU-Dokumenten und den Dokumenten von Stakeholdern auf, bei denen die Unterstützung der von politischen Maßnahmen zur Abschwächung des Klimawandels betroffenen Regionen, Industrien und Personen im Mittelpunkt steht. Der Bericht basiert auf Informationen, die zwischen August und Oktober 2020 mithilfe eines Fragebogens von den Korrespondent*innen des Eurofounds erhoben und durch die Auswertung vorhandener wissenschaftlicher Arbeiten ergänzt wurden. Die Korrespondent*innen wurden dabei zu den sozioökonomischen Auswirkungen der langfristigen nationalen Strategien für den Klimaschutz, der Prüfung und Berücksichtigung der sozioökonomischen Folgen der nationalen Klimaschutzpläne sowie zu den wesentlichen öffentlichen Debatten über die Klimapolitik und deren sozioökonomische Auswirkungen in ihren jeweiligen Mitgliedsstaaten befragt.

1. Langfristige Strategien und nationale Pläne in der EU-Klimapolitik

Das erste Kapitel beschäftigt sich damit, wie die langfristigen Klimaschutzstrategien in der EU mit möglichen sozioökonomischen Effekten von Klimaschutzmaßnahmen umgehen. Die EU-Kommission geht in ihrer langfristigen strategischen Vision zur Erreichung einer klimaneutralen Wirtschaft bis 2050 ausführlich auf mögliche sozioökonomische Folgen klimapolitischer Maßnahmen ein. Während die Besteuerung klimaschädlichen Verhalten als ein wichtiges Instrument für die ökologische Transformation benannt wird, betont die EU-Kommission, dass eine solche Besteuerung sozial gerecht erfolgen muss. Die wirtschaftlichen Herausforderungen im Zusammenhang mit der ökologischen Transformation weisen außerdem das Potenzial auf, die bestehenden sozialen und regionalen Disparitäten innerhalb der EU zu verschärfen. Um dies zu vermeiden, ist laut Kommissionsdokumenten die Einbeziehung der Sozialpartner bei der Vorbereitung und Umsetzung politischer Maßnahmen zur ökologischen Transformation unabdingbar. Darüber hinaus betont die EU-Kommission auch die Bedeutung der Europäischen Säule sozialer Rechte zur Unterstützung einer sozialverträglichen Transformation. Maßnahmen zur Fort- und Weiterbildung sind in diesem Kontext besonders wichtig, da nur mithilfe solcher Maßnahmen sichergestellt werden kann, dass die ökologische Transformation bestimmter Sektoren und Regionen sozialverträglich gestaltet werden kann. EU-Mitgliedsstaaten müssen laut dem Pariser Klimaschutzabkommen langfristige Strategien vorlegen, in denen sie darlegen, durch welche Maßnahmen sie die langfristigen Ziele des Pariser Abkommens erreichen wollen. In der EU-Verordnung über das Governance-System für die Energieunion und für den Klimaschutz ist festgelegt, dass diese langfristigen Strategien mit den nationalen Klimaschutzplänen vereinbar sein müssen. Außerdem müssen die Strategien die erwarteten sozioökonomischen Auswirkungen der geplanten Klimaschutzmaßnahmen ebenfalls berücksichtigen. Im Zeitraum, in dem die vorliegende Studie angefertigt wurde, hatten nur 15 EU-Mitgliedsstaaten langfristige Strategien zum Klimaschutz verabschiedet. Die sozioökonomischen Auswirkungen der Klimapolitik wurden jedoch nur in neun dieser langfristigen Strategien berücksichtigt, darunter in der deutschen. In diesen neun Strategien wurden unter anderem der Einfluss der ökologischen Transformation auf den Arbeitsmarkt, eine gerechte Transformation sowie die Bezahlbarkeit von Energiekosten thematisiert. Alle dieser Themen werden auch in der deutschen Strategie beachtet. In Bezug auf den fairen Übergang wird in der deutschen Strategie dessen Notwendigkeit für die Sicherstellung einer breiten Akzeptanz der klimapolitischen Maßnahmen betont. Neben den langfristigen Strategien, die die Maßnahmen zum Erreichen der Klimaziele des Pariser Abkommens bis 2050 beinhalten, legen die EU-Mitgliedsstaaten in ihren nationalen Klimaschutzplänen dar, wie sie die Klimaziele der EU bis 2030 erreichen wollen. Die nationalen Klimaschutzpläne gehen ausnahmslos nicht auf die sozioökonomischen Effekte der geplanten Klimaschutzmaßnahmen ein. Details zu Maßnahmen für den gerechten Übergang finden sich in den nationalen Plänen am ehesten mit Bezug auf besonders betroffene Regionen wie Bergbaugebiete. Allerdings wird in den nationalen Plänen häufig auf noch zu erstellende Analysen zu den sozioökonomischen Effekten der Maßnahmen verwiesen.

2. Verteilungseffekte der politischen Maßnahmen in den Mitgliedsstaaten

Im zweiten Kapitel des Berichts wird auf die Verteilungseffekte der klimapolitischen Maßnahmen eingegangen. In den nationalen Klimaschutzplänen wird eher allgemein auf die sozioökonomischen Folgen von Klimaschutzmaßnahmen, darunter auch Verteilungseffekte, eingegangen. Die Autor*innen des Berichts weißen darauf hin, dass dies darin begründet liegen könnte, dass sozialpolitische Fragen für die für den Klimaschutz zuständigen Ministerien typischerweise weniger relevant sind und dass die Arbeits- und Sozialministerien in der Regel weniger stark in die Ausarbeitung von Klimaschutzmaßnahmen eingebunden sind. Dennoch thematisieren etwa von den Umweltministerien in Auftrag gegebene Studien, die sozialen Auswirkungen klimapolitischer Maßnahmen meist in allgemeiner Form. In der Mehrheit der EU-Mitgliedsstaaten, für die die Auswirkungen der Besteuerung klimaschädlichen Verhaltens untersucht wurden, treten durch solche Maßnahmen regressive oder negative Verteilungseffekte auf. Regressive Effekte zwischen den einzelnen Regionen betreffen in der Regel vor allem die ländlichen Räume, da die Einkommen und die Bevölkerungsdichte dort im Durchschnitt niedriger sind, was z.B. zu größeren Auswirkungen einer Besteuerung von Treibstoffen führt. Die Autor*innen merken an, dass die progressiven Verteilungseffekte solcher Maßnahmen, die in einigen Mitgliedsstaaten erzielt werden, die Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten bei der Implementation von Steuern, die dem Klimaschutz dienen, verdeutlichen. Laut dem Bericht unterscheiden sich auch die Auswirkungen neuer Standards in der Gebäudewirtschaft je nach Implementation stark und können für Verbraucher oder von Energiearmut betroffenen Menschen je nach Mitgliedsstaat, in dem sie leben, sehr unterschiedliche Auswirkungen haben. Bei Maßnahmen zur Erhöhung der Energieeffizienz und zur Steigerung der Nutzung erneuerbarer Energien sind regressive Verteilungseffekte zu erwarten, da die Energiekosten für die ärmsten Haushalte einen höheren Anteil des verfügbaren Einkommens ausmachen und da auch bei anderen Maßnahmen in diesem Zusammenhang wie der Besteuerung von Industrieemissionen, Kennzeichnungen der energetischen Effizienz und der Förderung von erneuerbaren Energien eine Weitergabe der Mehrkosten an die Konsumenten zu erwarten ist. Außerdem sind bestimmte Berufsgruppen von den Folgen von Treib- und Brennstofferhöhungen wesentlich stärker betroffen. In neun Mitgliedsstaaten wurden Maßnahmen zur Transformationsbewältigung in besonders betroffenen Regionen verabschiedet, unter anderem auch in den deutschen Kohleabbauregionen. Bestimmte Subventionen, Steuervergünstigungen und – Befreiungen werden ebenfalls häufig als Maßnahmen zum Klimaschutz eingeführt. Solche Maßnahmen richten sich häufig an sehr breite Bevölkerungsgruppen. Die Autor*innen weisen darauf hin, dass dies jedoch dazu führen kann, dass Personen mit niedrigerem Einkommen nur eingeschränkten oder keinen Zugang zu diesen Vergünstigungen haben, z.B. wenn sie sich die subventionierten Güter (wie z.B. Elektroautos) nicht leisten können. Die Autor*innen betonen, dass bei diesen Maßnahmen daher auf eine engere Definition der Zielgruppen bei der Umsetzung und Implementierung geachtet werden sollte, um progressive Effekte auf die Einkommensverteilung zu erzielen.

3. Maßnahmen zur Adressierung der Verteilungseffekte der Klimapolitik

Im dritten Kapitel werden Maßnahmen zur Adressierung von Verteilungseffekte klimapolitischer Maßnahmen erörtert. Dazu wurden insbesondere die nationalen Eurofound-Korrespondent*innen zu effektiven Maßnahmen zur Bewältigung der Verteilungseffekte befragt. Im Bericht wird betont, dass sehr viele Maßnahmen zur Bewältigung der Verteilungseffekte erst vor sehr kurzer Zeit eingeführt wurden und dass daher häufig noch keine Erkenntnisse über die Wirksamkeit einzelner Maßnahmen verfügbar sind. Dennoch wurden einige Maßnahmen in einigen Ländern von den Korrespondent*innen als Beispiele einer guten Praxis genannt. Am häufigsten werden bisher in den Mitgliedsstaaten Maßnahmen umgesetzt, die zu einem gerechten Übergang beitragen sollen und sich in der Regel auf bestimmte Sektoren oder geografische Gebiete konzentrierten, die besonders schwer von den Folgen der ökologischen Transformation betroffen sind. Außerdem werden häufig Maßnahmen umgesetzt, die sich an bestimmte Bevölkerungsgruppen wie besonders verletzliche oder von Energiearmut bedrohte Menschen richten. Seltener werden dagegen Maßnahmen zur Gebäudesanierung mit Mechanismen, die der Ungleichheit entgegenwirken sollen, implementiert. Außerdem haben derzeit nur sehr wenige Staaten Systeme zur Rückführung von Einnahmen aus Emissionssteuern, die die Erträge aus den Emissionssteuern zur Behebung der negativen sozialen Folgen der Emissionssteuer nutzen, implementiert. Die Sozialpartner werden meist gut in die Ausarbeitung der Maßnahmen, die zur Bewältigung der sozialen Folgen der Klimapolitik eingeführt werden, einbezogen. Im Bericht werden die sozialpolitischen Maßnahmen, die den deutschen Kohleausstieg flankieren, erwähnt. In diesem Zusammenhang ist es laut dem Bericht zu früh, um festzustellen, wie effektiv diese Maßnahmen sind, obwohl diese häufig als großer Erfolg dargestellt werden. Das Brennstoffemissionshandelsgesetz, das festlegt, dass die Emissionspreise von 2021 bis 2026 schrittweise ansteigen und das Kompensationen für Haushalte und Unternehmen beinhalten soll, die aus den Einnahmen aus den Emissionssteuern finanziert werden sollen, wird ebenfalls im Bericht erwähnt. Laut dem Bericht sind die häufigsten Probleme bei der Implementierung von Maßnahmen, die negativen Verteilungseffekten entgegenwirken sollen, dass die Maßnahmen häufig nicht ausreichend bekannt sind oder dass die Bewerbungsverfahren zum Erhalt bestimmter Subventionen zu komplex sind und die Zielgruppen daher nicht erreichen.

4. Zentrale Themen der öffentlichen Debatten über die sozioökonomischen Auswirkungen der Klimapolitik

Im vierten Kapitel des Berichts werden die zentralen Themen der öffentlichen Debatten über die sozioökonomischen Auswirkungen der Klimapolitik in den Mitgliedsstaaten erörtert. Laut dem Bericht gibt es dazu in allen Mitgliedsstaaten mit Ausnahme Zyperns und Tschechiens öffentliche Debatten, die sich auch auf die langfristigen nationalen Klimaschutzstrategien beziehen. In den öffentlichen Debatten spielen Nichtregierungsorganisationen, die organisierte Zivilgesellschaft und häufig auch die Sozialpartner und akademische Institutionen eine wesentliche Rolle. In Deutschland identifizieren die Autor*innen des Berichts außerdem die politischen Parteien als weitere wichtige Akteure in diesen Debatten. Sie weisen auch darauf hin, dass sich unter anderem in Deutschland derzeit eine Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen sozialen Nichtregierungsorganisationen, Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen, die sich den Umweltschutz zur Aufgabe gemacht haben, abzeichnet. In diesem Zusammenhang merken sie auch an, dass die deutschen Sozialverbände und sozialen Nichtregierungsorganisationen besonders deutlich auf die sozioökonomischen Folgen klimapolitischer Maßnahmen aufmerksam machen.
In sehr vielen Mitgliedsstaaten sind die sozioökonomischen Folgen des Übergangs von emissionsintensiven Energiequellen wie Kohle zu anderen Energiequellen für die betroffenen Individuen und Gebiete wesentliche Aspekte der öffentlichen Debatten über die sozialen Folgen der Klimaschutzmaßnahmen. In den meisten Debatten stehen dabei die möglichen sozialen Folgen der Zeitpläne für den Ausstieg aus emissionsintensiven Energiequellen im Zentrum der Debatte. Als Beispiel hierfür wird im Bericht unter anderem die öffentliche Debatte über den Kohleausstieg in Deutschland genannt. Auch die möglicherweise ansteigenden Energiepreise werden in vielen Mitgliedsstaaten in den öffentlichen Debatten thematisiert. Dabei wird neben den sozioökonomischen Effekten einer Verteuerung der Energiepreise für Personen mit geringerem Einkommen häufig auch die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie angesichts steigender Energiepreise thematisiert. Die Einbeziehung der Bürger*innen in die Entscheidungen zur Ausgestaltung der Klimapolitik wird ebenfalls in vielen Staaten thematisiert. Darüber hinaus werden in den meisten Staaten Probleme bei der Akzeptanz klimapolitischer Maßnahmen, die zu unerwünschten sozioökonomischen Effekten führen, thematisiert.

Schlussfolgerungen und Hinweise für die Politik

Die Autor*innen des Berichts stellen fest, dass mögliche Verteilungseffekte bei der Gestaltung politischer Maßnahmen zum Klimaschutz mit Ausnahme von Emissionssteuern bisher keine entscheidende Rolle spielen. Daher besteht weiterer Bedarf zur Untersuchung der Verteilungseffekte anderer klimapolitischer Maßnahmen. Außerdem sollten die Verteilungseffekte von Maßnahmen, die erst vor kurzem implementiert wurden, evaluiert werden. Die Durchführung fundierter Evaluierungsstudien und die Einrichtung von Monitoring-Systemen sind auch von wesentlicher Bedeutung, da nur so eine Ausgestaltung der Klimapolitik, die mit anderen politischen Zielen konsistent ist, ermöglicht werden kann.
Die Autor*innen merken an, dass sich politische Entscheidungsträger auch bei der Einführung von Maßnahmen zur Energieeffizienz bewusst machen sollten, dass selbst moderat steigende Energiepreise für die einkommensschwächsten Haushalte hohe zusätzliche Belastungen bedeuten, da sie einen höheren Anteil des verfügbaren Haushaltseinkommens für die energetische Versorgung aufwenden müssen. Diesen Effekten wird bereits in vielen Mitgliedsstaaten durch die gezielte Unterstützung einkommensschwächerer Haushalte entgegengewirkt. Solche Maßnahmen sind dem Bericht zufolge dringend nötig, um Energiearmut zu vermeiden und zu bekämpfen. Außerdem betonen die Autor*innen auch, dass die Stakeholder bei der Ausarbeitung klimapolitischer Maßnahmen möglichst umfassend miteinbezogen werden sollten und die Europäischen Institutionen möglichst auf die Beteiligung der Stakeholder auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene hinwirken sollten, um die Akzeptanz der Maßnahmen zu verbessern. Den Autor*innen zufolge sollten auch die Kapazitäten des sozialen Dialogs gestärkt werden, um die Verteilungseffekte der Klimapolitik zu adressieren und einen gerechten Übergang sicherzustellen. Die Plattform für einen gerechten Übergang, die 2020 für den Austausch nationaler Erfahrungen eingerichtet wurde, sollte ebenfalls ausgebaut und besser mit anderen Initiativen auf der Ebene der EU koordiniert werden.

Die deutschsprachige Zusammenfassung wurde von Simon Eckert (EU-Trainee im Brüsseler Büro der BAGFW) erstellt.

Der Originalbericht (Englisch) und eine Zusammenfassung (Deutsch) kann heruntergeladen werden unter: https://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2021/distributional-impacts-of-climate-policies-in-europe

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