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Schwerpunkt

Armut und Grundsicherung

Centmünzen liegen in einem Kreis verteilt
Marcel Strauß/Unsplash
Armut darf es in einem reichen Land nicht geben. Armut bedeutet zu wenig Geld, um elementare Bedürfnisse zu decken und Ausschluss von der politischen, sozialen und kulturellen Teilhabe. Armut geht einher mit beengten Wohnverhältnissen und einer geringeren Lebenserwartung. Zugespitzt: Armut kostet Leben. Das Grundgesetz verspricht, dass kein Mensch in Deutschland mit einem Einkommen unterhalb des menschenwürdigen Existenzminimums leben muss. An diesem Auftrag orientiert sich der Paritätische, wenn er immer wieder soziale Ungleichheit, Armut und die Defizite im bestehenden System der Grundsicherung kritisiert. Gegen Armut hilft Geld. Die Grundsicherung muss so aufgestellt sein, dass kein Mensch in Deutschland in Armut leben muss. Dafür setzt sich der Paritätische ein.

Der Paritätische Armutsbericht 2020

Mit 15,9 Prozent hat die Armutsquote in Deutschland einen historischen Wert erreicht. Es ist die größte gemessene Armut seit der Wiedervereinigung. Über 13 Millionen Menschen sind betroffen. Machte der letzte Paritätische Armutsbericht noch Hoffnung auf fallende Zahlen, so zeigt die aktuelle Auswertung wieder einen klaren Aufwärtstrend, beginnend am Tiefstpunkt in 2006 mit 14,0 Prozent bis hin zum aktuellen traurigen Spitzenwert. Es ist ein Anstieg um fast zwei Prozentpunkte bzw. fast 14 Prozent.

Auch der in den letzten Jahren erfreuliche Rückgang der Einkommensarmut in Ostdeutschland scheint erst einmal gestoppt. Sie stieg im vergangenen Jahr von 17,5 auf 17,9 Prozent.

Der Wiederanstieg der Armut in 2019 erfolgte in Deutschland praktisch flächendeckend. 11 der 16 Bundesländer waren betroffen, dabei so bevölkerungsstarke wie Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsen.

Den schlechtesten Wert zeigt, weit abgeschlagen, Bremen, wo mittlerweile jede*r Vierte zu den Armen gezählt werden muss, gefolgt von Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern, Berlin und Nordrhein-Westfalen mit Quoten zwischen 18,5 und 19,5 Prozent. Am anderen Ende zeigen Bayern und Baden-Württemberg mit 11,9 und 12,3 Prozent mit Abstand die „besten” Werte.

Das problematischste Bundesland bleibt Nordrhein-Westfalen. Nicht nur, dass es deutlich überproportional von Armut betroffen ist und zu den fünf Ländern mit der höchsten Armutsdichte zählt. Hinzu kommt die Dynamik: Seit Einsetzen des langfristigen Aufwärtstrends in 2006 ist die Armutsquote in Nordrhein-Westfalen zweieinhalbmal so schnell gewachsen wie die gesamtdeutsche Quote. Armutstreiber in Nordrhein-Westfalen ist das Ruhrgebiet mit einer Armutsquote von 21,4 Prozent. Das größte Ballungsgebiet Deutschlands muss damit zweifellos als Problemregion Nummer 1 gelten.

Das höchste Armutsrisiko haben nach wie vor Arbeitslose (57,9 Prozent), Alleinerziehende (42,7 Prozent), kinderreiche Familien (30,9 Prozent), Menschen mit niedriger Qualifikation (41,7 Prozent) und Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit (35,2 Prozent). Bezeichnend ist, dass die Armutsquote bei all diesen ohnehin seit Jahren besonders armutsbetroffenen Gruppen von 2018 auf 2019 noch einmal zugenommen hat.

Beendet ist allerdings das 2016 und 2017 festzustellende Phänomen, dass die Armut unter Menschen mit deutschem Pass zurückging und ausschließlich unter Ausländer*innen anstieg. 2019 zeigt sich genauso wie bereits 2018 wieder für beide Personenkreise eine Entwicklung in die jeweils selbe Richtung.

Die mit Abstand stärkste Zunahme des Armutsrisikos zeigt im längerfristigen Vergleich die Gruppe der Rentner*innen und Pensionär*innen. Unter ihnen wuchs die Armutsquote seit 2006 um 66 Prozent. Aus einer eher geringen wurde mit 17,1 Prozent eine deutlich überdurchschnittliche Armutsquote.

Was die Sozialstruktur der Armut angeht, ist der ganz überwiegende Teil der Armen erwerbstätig (33,0 Prozent) oder in Rente (29,6 Prozent). Arbeitslose stellen dagegen mit knapp acht Prozent nur eine ausgesprochene Minderheit unter den Armen im erwerbsfähigen Alter.

Die vorliegenden Daten zur regionalen Verteilung, zur Entwicklung und zur Struktur der Armut zeigen Deutschland als ein in großer Ungleichheit zerrissenes Land, in dem die Gruppe der über mangelndes Einkommen Marginalisierten seit 2006 im Trend beständig zunimmt. Volkswirtschaftliche Erfolge kommen nicht bei den Armen an, sondern vergrößern in ihrer Verteilungswirkung ganz offensichtlich noch Ungleichheit und Ausgrenzung.

Die Auswirkungen der Corona-Krise dürften diesen Trend noch einmal spürbar beschleunigen. Was die Auswirkungen dieser Krise auf die Einkommen anbelangt, handelt es sich nicht um einen allgemeinen Wohlstandsverlust. Vielmehr trifft sie derzeit insbesondere Erwerbstätige im Gastronomiebereich oder in Leiharbeit Tätige, viele Minijobber*innen und Soloselbstständige, womit die Corona-Krise letztlich zu mehr Ungleichheit und mehr Armut in dieser Gesellschaft beitragen wird.

Eine coronabedingt zunehmende Zahl von Erwerbslosen stößt auf ein soziales Sicherungssystem, das bereits vor Corona nicht vor Armut schützte und dessen Schwächen nun noch deutlicher zutage treten. Zu gering bemessene Leistungen in Hartz IV, in der Grundsicherung für alte und erwerbsgeminderte Menschen und im Asylbewerberleistungsgesetz sowie ein Kinderlastenausgleichssystem, in dem Spitzenverdienende die größten Einkommenseffekte haben, während Kinder in Hartz IV faktisch leer ausgehen, konterkarieren unter armutspolitischen Aspekten die Funktionsfähigkeit unseres Sicherungssystems wesentlich. Sie sind nicht in der Lage in Krisenzeiten wie diesen vor Armut zu schützen.

Corona hat jahrelang verharmloste und verdrängte Probleme, von der Wohnraumversorgung einkommensschwacher Haushalte bis hin zur Bildungssegregation armer Kinder, ans Licht gezerrt. Der Lockdown im Frühjahr 2020 mit der Schließung von Kindergärten, Obdachloseneinrichtungen, Beratungsstellen, Jugendclubs und vielem anderen ließ allen bewusst werden, wie wichtig soziale Infrastruktur für ein funktionierendes Gemeinwesen und insbesondere für unterprivilegierte Bevölkerungsgruppen ist. Doch sollte auch jedem politisch Verantwortlichen bewusst sein, dass der Schullaptop, der Jugend- oder der Altenclub, die Hausaufgabenhilfe oder die Vereinsmitgliedschaft keine ausreichenden Transferleistungen ersetzen können. Die politische Übung, Geldleistungen gegen Sachleistungen auszuspielen, ist angesichts der Struktur der Armut in der Sache verfehlt. Es klingt banal und wird bei vielen nicht gern gehört: Aber gegen Einkommensarmut, Existenzängste und mangelnde Teilhabe hilft Geld.

Es geht letztlich um die Umverteilung vorhandener Finanzmittel. Die Antworten der Bundesregierung auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Krise haben gezeigt, wozu wir finanz- und haushaltspolitisch in der Lage sind, wenn die Notwendigkeit gesehen wird und der Wille vorhanden ist. Die Bundesregierung hätte es in der Hand, Regelsätze in Hartz IV und der Altersgrundsicherung so zu erhöhen, dass keiner in Einkommensarmut leben muss. Sie hätte es in der Hand, eine Kindergrundsicherung einzuführen, die keine Familie in Armut belässt. Sie könnte das Arbeitslosengeld I und auch die Rentenversicherung mit geeigneten Reformen armutsfest machen. Unsere konkreten Vorschläge legen wir mit diesem Bericht vor. Deutschland hätte es in der Hand, seine Einkommensarmut abzuschaffen und parallel für eine gute soziale Infrastruktur zu sorgen.

Solange Geld und Einkommen in Deutschland tatsächlich die Schlüsselressource zur Absicherung des physischen Existenzminimums und zu Teilhabe darstellen, bleiben monetäre Transfers das Mittel schlechthin im Kampf gegen die Armut. Der gelegentliche Verweis auf Gratisressourcen speziell für einkommensschwache Haushalte ist ohne empirische Grundlage. In einer ersten Annäherung an das Phänomen muss vielmehr festgestellt werden, dass es die in diesem Zusammenhang vielzitierten Sozialpässe in der Mehrzahl der Kommunen anscheinend nicht zu geben scheint. Eine verdienstvolle erste Studie für das Land Nordrhein-Westfalen zeigt, dass gerade einmal 1/3 der Kommunen Sozialpässe ausgeben, mit einem deutlichen Schwerpunkt auf Bezieher*innen von Transferleistungen als die „Minimal-Zielgruppe“ und einem deutlichen Schwerpunkt auf einen Kultur-Pass als „Minimal-Lösung des Leistungsumfanges“.(1) Wie bei den Familienpässen geht es dabei häufig lediglich um die Gewährung von Preisnachlässen, keinesfalls aber um Gratisnutzungen oder -eintritte. Gleiches gilt für die Sozialtickets für den öffentlichen Nahverkehr. Lediglich bei der Kita-Betreuung kann davon ausgegangen werden, dass diese für Bezieher*innen von Sozialtransfers in der Regel gebührenfrei angeboten werden, wobei jedoch eine eher kleine Gruppe unter den Armen angesprochen ist.

Das sogenannte Bildungs- und Teilhabepaket, mit dem 2010 von der monetären Unterstützung der Teilhabe von Kindern und Jugendlichen auf Sachleistungen umgeschwenkt werden sollte, ist gescheitert. Im wichtigen außerschulischen Bereich, der Teilhabe an der Gemeinschaft mittels Musikunterricht oder der Mitwirkung in Sportvereinen oder Jugendverbänden, konnten gerade einmal 15 Prozent der Anspruchsberechtigten die Leistungen in Anspruch nehmen. (2) Die Gründe dieses Debakels sind bekannt: Mit 15 Euro im Monat sind die Zuschüsse viel zu gering bemessen, um die tatsächlichen Kosten auszugleichen und den Eltern damit die Inanspruchnahme zu ermöglichen. Die gesamte Architektur des Bildungs- und Teilhabepaketes, die durch eine ausgesprochene „Komm-Struktur“ geprägt ist, wie es die Pädagog*innen nennen, kann insbesondere bei einkommensarmen Familien nicht funktionieren, wie Expert*innen seit langem betonen. (3)

Der Paritätische fordert daher eine Totalreform des verunglückten Bildungs- und Teilhabe-Paketes mittels eines echten Rechtsanspruchs auf Teilhabe für alle Kinder und Jugendlichen im Kinder- und Jugendhilferecht. (4)

Der Verweis auf notwendige Infrastruktur – vom Schulessen bis zum Altenclub – ist fachlich geboten, wird jedoch zu häufig missbraucht, um eine bedarfsdeckende Geldleistung gegen Bildung oder Betreuung auszuspielen. Eine gute, inklusive Schule hilft armen Familien noch nicht, angstfrei und auskömmlich über den Monat zu kommen. Unbestritten sind infrastrukturelle Dienste und Angebote außerordentlich wichtig, geht es darum Teilhabe zu organisieren und Menschen in ihrer Entwicklung zu fördern, und unbestritten sind sie für Menschen in unterprivilegierten Lebenssituationen besonders wichtig. Doch verschaffen eine gute Gesundheitsversorgung, ein gutes Bildungssystem und eine gut aufgestellte Jugend-, Alten- oder Behindertenhilfe armen Menschen erst einmal noch kein Einkommen, geschweige denn, dass sie ein auskömmliches Einkommen überflüssig machen könnten. So wie die bundesdeutsche Gesellschaft funktioniert, nämlich primär über Geld, wird Infrastruktur Einkommen niemals in größerem Umfang ersetzen können, geht es um die Abdeckung des Existenzminimums oder um Teilhabe. Zudem gilt: Wenn gerade im ländlichen Raum vielfach wichtige Angebote der Jugendarbeit, der Bildungsarbeit, der Gesundheitsberatung oder der Altenhilfe fehlen, wenn in vielen Kommunen soziale Einrichtungen und Dienstleistungen deutlich unterfinanziert oder sogar von Schließung bedroht sind, wenn Gruppen in Kindergärten zu groß sind, und Lehrkräfte an Schulen genauso fehlen wie Pflegekräfte, wenn Inklusion vielerorts so gut wie nicht stattfindet, dann sind das Missstände, die ganz unabhängig von Armutszahlen und Armutsentwicklungen dringend und so schnell wie möglich zu beheben sind. Eine nachhaltige soziale Infrastruktur und lebenswerte Kommunen begründen sich nicht erst über Armut und darüber, dass zu viele Menschen zu wenig Einkommen haben.

In der Diskussion um Armutsbekämpfung stoßen wir immer wieder auf zwei Behauptungen, die zwar sehr eingängig, aber streng genommen falsch sind. Zumindest führen sie auf eine kaum zielführende Fährte. Die eine lautet „Das beste Mittel gegen Armut ist Bildung“, die andere „Das beste Mittel gegen Armut ist Arbeit“. Als politische Ziele ist gegen beide Thesen überhaupt nichts einzuwenden. Ganz im Gegenteil: Die Vermarktungsfähigkeit der eigenen Arbeitskraft, sei es als abhängig Beschäftigte*r oder als Selbständige*r, ist in unserer Arbeitsgesellschaft für die meisten von zentraler Bedeutung für ihr Einkommen. Die Vermarktungsfähigkeit hängt mit entscheidend vom Bildungsniveau und der Passfähigkeit der erworbenen Qualifikationen ab. Eine gute und marktgängige Ausbildung ist daher unzweifelhaft eines der wichtigen Instrumente zur Armutsprävention. Richtig ist aber auch: Von den Armen über 25 Jahren verfügen fast zwei Drittel über ein mittleres oder sogar hohes Qualifikationsniveau. Das Bildungsniveau kann also bestenfalls notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung der Armutsvermeidung sein.

Und ein weiteres gehört zur ganzen Wahrheit: Gute Bildung hilft, Kindern aus einkommensarmen Familien einen Weg aus der Armut anzubahnen, sie aus einem möglichen Teufelskreis aus Armut, fehlenden Bildungsmöglichkeiten und wiederum Armut zu befreien. Eine noch so gute Bildungsinfrastruktur vermag es allerdings nicht, armen Kindern ihre arme Kindheit zu ersparen, solange die Familie als Ganzes arm ist. Insofern macht es auch keinen praktischen Sinn, Geldgegen Sachleistung ausspielen zu wollen, wie es politisch immer wieder versucht wird.

Die andere These, das beste Mittel zur Bekämpfung der Armut sei eine Arbeitsmarktpolitik, die die Menschen (wieder) in Arbeit bringt, wird vor allem immer dann vorgetragen, wenn nicht bedarfsgerechte, unzureichende Transferleistungen wie die Regelsätze in Hartz IV legitimiert werden sollen oder doch zumindest von ihnen abgelenkt werden soll. Empirisch ist diese Setzung allerdings nicht haltbar, sondern entlarvt sich schnell als Ideologie.

Erwachsene Arme sind in der überwältigenden Mehrzahl nicht arbeitslos, wie wir sahen. In der Regel gehen sie einer Erwerbstätigkeit nach oder sind Rentner*innen. Bei den erwerbstätigen Armen handelt es sich dabei entgegen einer verbreiteten Annahme keineswegs vor allem um Minijobber*innen, sondern ganz überwiegend um mehr als geringfügig Beschäftigte, wie der Paritätische Armutsbericht 2018 aufzeigen konnte. (5)

Lediglich 7,7 Prozent der erwachsenen Armen sind nach den aktuellen Daten tatsächlich erwerbslos. Die Sozialstruktur der Armen verweist damit weniger auf eine arbeitsmarktpolitische Agenda als vielmehr auf Notwendigkeiten im Transfersystem, insbesondere für alte Menschen und Kinder.

Wenn wir in Deutschland Armut nicht nur theoretisch und auf Grundlage falscher Annahmen bekämpfen, sondern Armut tatsächlich beseitigen wollen, kommen wir somit um eine deutliche Verbesserung von Transferleistungen schlechterdings nicht herum, wie allein der große Anteil von alten Menschen und Kindern unter den Armen zeigt.

Daraus ergibt sich eine klare politische Agenda, die wir im Folgenden skizzieren.

Neubemessung der Regelsätze in Hartz IV sowie in der Grundsicherung für alte und erwerbsgeminderte Menschen

Die Regelsätze sind mutwillig unter den sozio-kulturellen Mindestbedarf gerechnet, wie der Paritätische erst vor Kurzem in einem entsprechenden Gutachten deutlich machen konnte. (6) Zur wirklichen Absicherung des Existenzminimums auf der Grundlage des von der Bundesregierung favorisierten sog. Statistikmodells zur Herleitung der Regelsätze müssten diese ab dem 1.1.2021 für einen alleinlebenden Erwachsenen nicht 446 Euro betragen, wie jüngst vom Bundestag beschlossen, sondern 644 Euro. Dies gilt auch für Leistungsbezieher*innen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Darüber hinaus sind entgegen dem Status Quo Stromkosten in voller Höhe als Bestandteil der Kosten der Unterkunft zu übernehmen, da sich zum einen gezeigt hat, dass die über die Statistik errechneten Pauschalen im Durchschnitt nicht auskömmlich sind und Stromkosten auf Grund unterschiedlicher Preise und energetischer Rahmenbedingungen für eine Pauschalierung sehr ungeeignet sind. Für die Anschaffung sog. Weißer Ware, so etwa Ersatzbeschaffungen von Kühlschränken oder Waschmaschinen, sind einmalige Leistungen zu gewähren, anstatt auf theoretisch anzusparende Kleinstbeträge in den Regelsätzen zu verweisen oder Darlehen zu gewähren.

Arbeitslosenversicherung stärken

Wer heute arbeitslos wird, ist typischerweise nicht durch die Arbeitslosenversicherung geschützt, sondern auf Hartz IV zurückgeworfen. Für etwa zwei Drittel der Arbeitslosen spielt das Arbeitslosengeld faktisch keine Rolle. Die Arbeitslosenversicherung muss gestärkt werden, damit sie wieder das primär zuständige Sicherungssystem bei Arbeitslosigkeit sein kann. Ein Baustein hierfür ist die Ergänzung der Arbeitslosenversicherung um ein Mindestsicherungselement – das Mindestarbeitslosengeld. Wer vollzeiterwerbstätig war oder aufgrund von Erziehung der Kinder oder der Pflege Angehöriger nicht vollerwerbstätig sein konnte und im Fall der Arbeitslosigkeit auf (aufstockende) Leistungen in Hartz IV angewiesen wäre, soll ein Mindestarbeitslosengeld oberhalb des Hartz-IV-Niveaus für einen 1-Personen-Haushalt erhalten. Des Weiteren ist, um die Arbeitslosenversicherung wieder zu stabilisieren, die maximale Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes in Abhängigkeit von vorherigen Beitragszeiten und dem Lebensjahr zukünftig auf bis zu 36 Monate zu verlängern. Die maximale Bezugsdauer für Arbeitslose bis 25 Jahre würde auf 18 Monate, für 25 bis 50 Jahre auf max. 24 Monate sowie auf bis zu 36 Monate für Ältere ab 58 Jahren verlängert. (7) Die sogenannte Anwartschaftszeit, die Zeit also, in der Menschen sozialversicherungspflichtig erwerbstätig gewesen sein müssen, um einen Anspruch auf Arbeitslosengeld I zu erhalten, ist von 12 auf 9 Monate zu verkürzen. Die Rahmenfrist, innerhalb derer diese 9 Monate abgeleistet sein müssen, ist von 30 auf 36 Monate zu verlängern, um wieder mehr Arbeitslosen einen Anspruch auf diese originäre Leistung einzuräumen.

Alterssicherungssysteme stärken

Um den überaus starken Anstieg der Altersarmut und insbesondere der Armut unter Rentner*innen zu begegnen, sind durchgreifende Maßnahmen in der Alterssicherung unumgänglich. Die verabschiedete Grundrente ist kein effektives Instrument der Armutsvermeidung, sondern dient in erster Linie der Honorierung der sog. „Lebensleistung” in der Rentenversicherung. Zur wirksamen Bekämpfung der Altersarmut sind andere Maßnahmen notwendig: Grundsätzlich muss die Rentenversicherung, die im Gegensatz zu privaten Rentenversicherungen regelmäßig auch Leistungen zur Rehabilitation und bei Erwerbsminderung enthält, gestärkt werden: Rente muss zum Leben reichen. Für langjährig Beschäftigte muss deshalb eine steuerfinanzierte Mindestrente, die vor Armut schützt, eingeführt werden. Bei den zurückliegenden Reformen wurden Menschen, die bereits erwerbsgemindert sind, erheblich benachteiligt. Sie sind besonders häufig von Armut bedroht. Aus diesem Grund sind alle Reformen der vergangenen Jahre, die jeweils nur für neu in Rente gehende Versicherte beschlossen wurden, allen Erwerbsgeminderten zugänglich zu machen. Ungerecht ist, dass die Rente bislang vollständig auf die Grundsicherung angerechnet wird, anders etwa als Leistungen aus privater oder betrieblicher Vorsorge. Wir brauchen deshalb einen Freibetrag für Leistungen der Rentenversicherung in der Grundsicherung. Dadurch wird sichergestellt, dass ältere Menschen auch in Zukunft von ihren Versicherungszeiten in der Rentenversicherung profitieren. Die steuerliche Förderung der privaten Vorsorge, von der häufig besonders einkommensstarke Personen profitieren, soll im Gegenzug künftig gestrichen werden.

Kindergrundsicherung einführen

Eine Kindergrundsicherung, wie sie von einer Vielzahl von Wohlfahrts- und Sozialverbänden, vom Deutschen Gewerkschaftsbund und auch von den Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen und der Linken im Deutschen Bundestag gefordert wird, würde den Familienlastenausgleich armutspolitisch „vom Kopf auf die Füße stellen“. (8) So unterschiedlich die vorliegenden Modelle im Detail sind: Es geht allen darum, ein Kindergeld in existenzsichernder Höhe auszuzahlen und mit steigendem Einkommen der Eltern abzuschmelzen bis auf einen Mindestbetrag, der den verfassungsrechtlichen Anforderungen an das steuerliche Existenzminimum Rechnung trägt. (9) Mit einem solchen Modell wäre gewährleistet, dass keine Person nur wegen des Vorhandenseins unterhaltsberechtigter Kinder auf staatliche Transferleistungen angewiesen wäre. Salopp formuliert: Niemand, dessen Einkommen für sich selbst ausreicht, müsste nur wegen seiner Kinder ins Jobcenter. Die Kindergrundsicherung könnte damit das Sozialgeld in Hartz IV ebenso ersetzen wie den Kinderzuschlag und sogar Teile des Bildungs- und Teilhabepaketes und über weite Strecken das BAFöG. Die Einlösung dieser vier Punkte hätte zur Folge, dass Einkommensarmut, wie sie wissenschaftlich üblicherweise gemessen wird, faktisch verschwinden würde. Es gäbe nur in wenigen Fällen Haushaltseinkommen, die unter 60 Prozent des Medianeinkommens liegen würden. Die Armutsquote würde praktisch gegen Null fallen. Die Einkommensarmut wäre im Großen und Ganzen besiegt.

Der Erhalt und der notwendige Ausbau relevanter sozialer Infrastruktur, an der im übrigen alle Bürger*innen und nicht nur Arme partizipieren, werden uns in den nächsten Jahren noch vor große Herausforderungen und wahrscheinlich auch Verteilungsfragen stellen. Der Unterschied wäre jedoch: Würden die Vorschläge des Paritätischen zur Beseitigung der Einkommensarmut umgesetzt, wäre niemand mehr wegen zu geringen Einkommens von Teilhabe ausgeschlossen, niemand müsste sich existentiell sorgen, über den Monat zu kommen. Es ist höchste Zeit, Einkommensarmut endlich zu beseitigen.

Fußnoten:
(1) Arp, Anna Liza 2021 (im Erscheinen): Sozialpässe in Nordrhein-Westfalen. Kommunale Gestaltung eines Instruments zur Teilhabeförderung in Armutslagen. Opladen, Berlin & Toronto. (2) Der Paritätische Gesamtverband 2020: Empirische Befunde zum Bildungs- und Teilhabepaket: Teilhabequoten im Fokus. Berlin. (3) Komm-Struktur meint in der Pädagogik, dass es eine Holschuld bei den Anspruchsberechtigten gibt. Der*die Pädagog*in wartet, bis die Familie kommt. Dagegen sprechen Pädagog*innen von einer Geh-Struktur, wenn pädagogische Einrichtungen oder Vereinigungen der Jugendarbeit aktiv ihre Klientel aufsuchen und niederschwellige, häufig stadtteilorientierte Angebote unterbreiten. (4) Siehe zum gesamten Konzept für die Verwirklichung eines Rechtsanspruchs auf Teilhabe: Der Paritätische Gesamtverband 2010: Kinder verdienen mehr: Paritätisches Konzept zur Bildungs- und Entwicklungsförderung junger Menschen. Berlin. (5) Danach waren auf Basis des sozioökonomischen Panels 69,4 Prozent der erwerbstätigen Einkommensarmen mehr als geringfügig erwerbstätig, 40,7 Prozent sogar vollerwerbstätig. Siehe Der Paritätische Gesamtverband 2018: Wer die Armen sind. Der Paritätische Armutsbericht 2018. Berlin. (6) Der Paritätische Gesamtverband 2020: Regelbedarfe 2021. Alternative Berechnungen zur Ermittlung der Regelbedarfe in der Grundsicherung. Berlin. (7) Siehe ausführlich zu den Vorschlägen des Paritätischen zur Stärkung der Arbeitslosenversicherung: Paritätischer Gesamtverband 2017: Mut zur Korrektur – ein arbeitsmarktpolitischer Auftrag. Berlin. (8) Jana Liebert und Marion von zur Gathen 2019: Das Modell der Kindergrundsicherung. Von der Idee zur Umsetzung einer eigenständigen Existenzsicherung, in: Soziale Sicherheit 4/2019. (9) Das Mindestkindergeld orientiert sich aus Gründen des Verfassungsrechtes in allen vorliegenden Modellen an dem Nettoeffekt des Kinderfreibetrages in der Einkommensteuer für eine*n Spitzenverdiener*in.

Datenquelle

Die Armutsquoten, mit denen in diesem Bericht gearbeitet werden, beruhen auf dem sogenannten Mikrozensus des Statistischen Bundesamtes. Der Mikrozensus ist die mit Abstand valideste Datengrundlage zur Berechnung von Armutsquoten in Deutschland. (1) Beim Mikrozensus (kleine Volkszählung) wird nach einer Zufallsstichprobe jährlich etwa ein Prozent aller Haushalte in Deutschland befragt. 2019 waren das fast 380.000 Haushalte mit rund 750.000 Personen. Der Stichprobenumfang ist damit weitaus größer als beim Sozioökonomischen Panel des DIW mit rund 15.000 Haushalten und 30.000 Personen, das ebenfalls zur Berechnung von Armutsquoten herangezogen wird, oder bei der EU-Einkommensstatistik EU-SILC mit knapp 13.000 Haushalten mit 22.000 Personen, die in Deutschland erreicht werden. (2) Ein weiterer ganz entscheidender Vorteil des Mikrozensus liegt in der Tatsache, dass die Teilnahme gesetzlich verpflichtend ist. Für die wesentlichen Fragen, so auch über das Nettoeinkommen des Haushaltes, besteht Auskunftspflicht. Entsprechend gering ist die Zahl der statistischen Ausfälle von Befragten (Unit-Nonresonse). Sie betrug zuletzt 6,4 Prozent. Zum Vergleich: bei EU-SILC hat jede*r dritte Befragte keine Auskunft gegeben. Mit ursächlich dafür dürfte sein, dass der Fragebogen für EU-SILC im Unterschied zum Mikrozensus ausschließlich in deutscher Sprache versandt wird, so dass Menschen ohne hinreichende Deutschkenntnisse die Fragen nicht valide beantworten können oder gänzlich ausfallen. Es kommt somit zu systematischen Verzerrungen, die nur zu einem Teil und nur mit weiteren statistischen Unsicherheiten mittels Hochrechnungsfaktoren korrigiert werden können. Schließlich spricht für den Rückgriff dieses Armutsberichtes auf den Mikrozensus, dass die hohe Haushalts- und Personenzahl relativ tiefe regionale Analysen ermöglicht, ohne dass die statistischen Unsicherheiten zu groß werden.

Bei der Berechnung der Armutsquoten werden dabei alle Personen gezählt, die in Haushalten leben, deren Einkommen weniger als 60 Prozent des mittleren Einkommens aller Haushalte beträgt. Da bei den Armutsanalysen das Haushaltseinkommen herangezogen wird, ein entsprechender Wert für Personen in Gemeinschaftsunterkünften jedoch nicht vorliegt, werden lediglich Menschen gezählt, die einen eigenen Haushalt führen. Dies ist insofern von Bedeutung, als damit relevante Gruppen außen vor bleiben, seien es Hunderttausende von wohnungslosen Menschen, seien es die über 800.000 pflegebedürftigen Menschen in Heimen, mehr als jede*r Dritte davon auf Sozialhilfe angewiesen, die über 200.000 behinderten Menschen in besonderen Wohnformen oder auch die vielen Flüchtlinge in Gemeinschaftsunterkünften.

In dem vorliegenden Armutsbericht umfasst der Analysezeitraum im Wesentlichen Daten zur relativen Einkommensarmut von 2005 bis zum Jahr 2019, womit auch längerfristige regionale Entwicklungen nachgezeichnet und Trends identifiziert werden können. Wo notwendig, werden dabei in diesem Bericht auf der Grundlage der amtlichen Daten auch spezifische Armutsquoten für bestimmte Regionen errechnet.

Relative Einkommensarmut

Das Statistische Bundesamt und auch dieser Armutsbericht folgen einer bereits über 30 Jahre alten EU-Konvention, was die Definition und die Berechnung von Armut anbelangt. In Abkehr von einem sogenannten absoluten Armutsbegriff, der Armut an existenziellen Notlagen wie Obdachlosigkeit oder Nahrungsmangel festmacht, ist der Armutsbegriff der EU ein relativer. Arm sind demnach alle, die über so geringe Mittel verfügen, „dass sie von der Lebensweise ausgeschlossen sind, die in dem Mitgliedstaat, in dem sie leben, als Minimum annehmbar ist“, wie es im entsprechenden Kommissionsbericht heißt. (3)

Dieser EU-Konvention folgend zählt dieser Bericht jede Person als einkommensarm, die mit ihrem Einkommen unter 60 Prozent des mittleren Einkommens liegt. Dabei handelt es sich um das gesamte Nettoeinkommen des Haushaltes inklusive Wohngeld, Kindergeld, Kinderzuschlag, anderer Transferleistungen oder sonstiger Zuwendungen.

Das Konzept relativer Einkommensarmut zeichnet sich durch die Annahme aus, dass in unterschiedlich wohlhabenden Gesellschaften Armut sehr unterschiedlich aussehen kann und vor allem durch gesellschaftlichen Ausschluss, mangelnde Teilhabe und nicht erst durch Elend gekennzeichnet ist. Es geht weiter davon aus, dass Armut ein dynamisches gesellschaftliches Phänomen ist. Mit zunehmendem Wohlstand einer Gesellschaft verändern sich Lebensweisen und es können neue Barrieren der Teilhabe entstehen, wenn dieser Wohlstand nicht alle relativ gleichmäßig erreicht. So kann nach diesem Konzept auch – oder gerade – bei wachsendem Reichtum (und zunehmender Einkommensspreizung) Armut in einer Gesellschaft durchaus zunehmen, selbst wenn die Kaufkraft aller im Durchschnitt steigen sollte. Das Konzept der relativen Einkommensarmut setzt damit ein soziologisch anspruchsvolles Verständnis für den Zusammenhang von Wohlstandssteigerung, sich herausbildenden „Lebensweisen“ und Alltagsvollzügen und damit korrespondierenden Ausgrenzungsprozessen voraus. (4)

Wo hingegen hinter der statistisch-methodischen Kompetenz der Einkommensmessung die zum Verständnis des Zusammenhangs von Einkommensungleichheit und Armut notwendigen soziologischen Kenntnisse nicht vorhanden sind oder ausgeblendet werden, wird die Einteilung irgendwelcher Einkommensgruppen zur rein statistischen, bestenfalls noch ökonomischen Übung ohne zwingende Begründung oder weitere Relevanz. (5)

Mit der Präferierung des Konzeptes relativer Einkommensarmut soll die Relevanz von Konzepten eines Lebenslagenansatzes oder solchen, die Armut als „Mangel an Teilhabe“ oder „Mangel an Verwirklichungschancen begreifen“, keinesfalls in Abrede gestellt werden. Ebenso wenig wird die Relevanz öffentlicher Infrastruktur oder nicht-monetärer Ressourcen angezweifelt. Doch trägt das Konzept relativer Einkommensarmut der Tatsache Rechnung, dass Geld und Einkommen tatsächlich die entscheidende „Schlüsselressource“ darstellen, geht es um Teilhabemöglichkeiten und Verwirklichungschancen in dieser Gesellschaft. (6)

Für den Paritätischen ist die 60-Prozent-Schwelle nach wie vor ein sehr guter Indikator, um Armut methodisch zu definieren und messbar zu machen. Mit der 60-Prozent- Marke wird tatsächlich eine Schwelle markiert, bei deren unterschreiten Teilhabe an der Mitte dieser Gesellschaft in den meisten Fällen nicht mehr möglich und faktische Ausgrenzung die Folge ist. Der Paritätische Armutsbericht 2018 konnte auf Grundlage der Daten des DIW empirisch belegen, dass Arme, gemessen an der 60-Prozent-Schwelle, in der Regel über keinerlei finanzielle Rücklagen verfügen, vielfache Versorgungslücken und Entbehrungen aufweisen und schließlich hinsichtlich der Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben „fundamental eingeschränkt“ sind. (7) Unterhalb der 60-Prozent-Schwelle herrscht damit aus Sicht des Paritätischen Armut. Die häufig synonym verwandte Bezeichnung der „Armutsgefährdung“ übernimmt dieser Bericht nicht, da dieser Begriff angesichts der Einkommen, um die es konkret geht und der sich dahinter real verbergenden massiven Armutsprobleme eher als Euphemismus angesehen werden muss.

Bei der Berechnung der Armutsquoten sind zwei statistische Besonderheiten zu beachten: Beim mittleren Einkommen handelt es sich nicht um das geläufige Durchschnittseinkommen. Dieses wird ermittelt, indem man alle Haushaltseinkommen addiert und die Summe dann durch die Anzahl der Haushalte teilt (arithmetisches Mittel). Es wird stattdessen der sogenannte Median, der mittlere Wert, errechnet: Alle Haushalte werden nach ihrem Einkommen der Reihe nach geordnet, wobei das Einkommen des Haushalts in der Mitte der Reihe den Mittelwert bzw. Median darstellt.

Der Unterschied zwischen arithmetischem Mittel und Median kann sehr groß sein. Ein Beispiel: Verfügen fünf Haushalte jeweils über ein Einkommen von 700 Euro, 1.300 Euro, 1.900 Euro, 6.500 Euro und 9.000 Euro, so haben sie im Durchschnitt (700 + 1.300 + 1.900 + 6.500 + 9.000) : 5 = 3.880 Euro. Der mittlere Wert (Median) wäre jedoch 1.900 Euro. Die mit dem Median errechnete Armutsschwelle und die sich daraus ableitenden Armutsquoten sind damit sehr „stabil“: Die Haushalte im oberen Bereich können reicher und reicher werden. Solange der Haushalt in der Mitte der Rangreihe keinen Einkommenszuwachs hat, hat dies keinerlei Einfluss auf die Armutsquoten.

Der erste Armutsbericht der Bundesregierung aus dem Jahre 2001 wies noch beide Armutsquoten aus, die mit dem arithmetischen Mittel und die mit dem Median errechnete, und tatsächlich lag die erstere (10,2 Prozent) deutlich höher als die letztere (6,2 Prozent). Seitdem wird nur noch der Median ausgewiesen. (8)

Die andere wichtige statistische Besonderheit betrifft die Berechnung des Haushaltseinkommens selbst. Um Haushalte unterschiedlicher Größe in ihrem Einkommen und in ihren Bedarfen vergleichbar zu machen, wird das sogenannte Pro-Kopf-Haushaltsäquivalenzeinkommen ermittelt. Dabei wird das Gesamteinkommen eines Haushalts nicht einfach durch die Zahl der Haushaltsmitglieder geteilt, um das Pro- Kopf-Einkommen zu ermitteln, es wird vielmehr jedem Haushaltsmitglied eine Äquivalenzziffer zugeordnet. Das erste erwachsene Haushaltsmitglied bekommt eine 1, alle weiteren Haushaltsmitglieder ab vierzehn Jahren eine 0,5 und unter vierzehn Jahren eine 0,3. Beträgt das Haushaltseinkommen eines Paares mit zwei Kindern unter 14 Jahren 4.000 Euro, ist das so gewichtete Pro- Kopf-Einkommen also nicht etwa 4.000 : 4 = 1.000 Euro, sondern 4.000 : (1 + 0,5 + 0,3 + 0,3) = 1.905 Euro. Es wird also nicht durch die Zahl der Personen, sondern durch die Summe der Äquivalenzziffern (in diesem Falle 2,1) geteilt. Damit soll der Annahme Rechnung getragen werden, dass Mehrpersonenhaushalte günstiger haushalten können als Singles und dass Kinder angeblich keine so hohen Bedarfe haben wie Erwachsene oder Jugendliche. Die Setzung dieser Äquivalenzziffern entspricht einer Konvention, die nicht unbedingt reale Verhältnisse beschreibt. Umgekehrt wird zur Bestimmung der 60-Prozent-Armutsschwelle für diesen vierköpfigen Haushalt von zwei Erwachsenen und zwei kleineren Kindern die 60-Prozent-Schwelle eines Singles nicht etwa mit 4, sondern wiederum mit der Summe der Äquivalenzziffern 2,1 multipliziert. In Euro lag der so ermittelte Wert, den die amtliche Statistik als Armutsgefährdungsschwelle bezeichnet, 2019 für einen Single bei 1.074 Euro, für Alleinerziehende mit einem kleinen Kind bei 1.396 Euro und für einen Paarhaushalt mit zwei kleinen Kindern bei 2.256 Euro.

Fußnoten:
(1) Näheres zum Mikrozensus: Statistisches Bundesamt 2020: Qualitätsbericht Mikrozensus 2019. (2) Näheres zu EU-SILC: Statistisches Bundesamt 2020: Qualitätsbericht Gemeinschaftsstatistik über Einkommen und Lebensbedingungen, Leben in Europa 2018. (3) Kommissionsbericht der europäischen Gemeinschaft 1983: Schlußbericht der Kommission an den Rat über das erste Programm von Modellvorhaben und Modellstudien zur Bekämpfung der Armut. Brüssel. (4) vgl. zum Konzept der relativen Einkommensarmut ausführlich Ulrich Schneider 2015: Armut kann man nicht skandalisieren, Armut ist der Skandal, in: Ulrich Schneider (Hg.) Kampf um die Armut. Von echten Nöten und neoliberalen Mythen. Frankfurt am Main. (5) Markus M. Grabka, Jan Goebel und Stefan Liebig 2019: Wiederanstieg der Einkommensungleichheit – aber auch deutlich steigende Realeinkommen, in: DIW Wochenbericht Nr. 19/2019, S. 249. (6) vgl. dazu auch Christoph Butterwegge 2015: Armut – sozialpolitischer Kampfbegriff oder ideologisches Minenfeld? – Verdrängungsmechanismen, Beschönigungsversuche, Entsorgungstechniken, in: Ulrich Schneider (Hg.), Kampf um die Armut. Von echten Nöten und neoliberalen Mythen. Frankfurt am Main. (7) Der Paritätische Gesamtverband 2018: Wer die Armen sind. Der Paritätische Armutsbericht 2018. Berlin, S. 41 ff. (8) Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 2001: Lebenslagen in Deutschland. Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung. Bonn, S. 26/29.

 

Pressekontakt

Gwendolyn Stilling
Pressesprecherin und Abteilungsleiterin Öffentlichkeitsarbeit, Presse, Redaktion und Kampagnen
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